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歐盟核安全新指令詳解 監管能力比設施更重要
2015-02-12
  來源：中國環境報 發布日期：2014-07-28 此次歐盟出于什么考慮提出了新的核安全指令？此次新指令“加強了成員國監管機構的權力和獨立性”，為什么要強調這一點？ 柴國旱：實際上還是在吸取福島事故經驗與教訓的基礎上做出的考慮，歐盟就這個問題已經討論了很長時間。因為在福島事故之前，日本的核安全監管機構不是獨立的，這也是福島事故后國際社會對日本詬病最多的一點。因此，加強核安全監管機構的獨立性是大勢所趨。加強獨立性，一方面指的是加強核安全監管機構的獨立性，另一方面更重要的是決策上的獨立性。以前更多的是強調監管機構的獨立，這次則更強調監管機構在行政決策上的獨立性，也就是說，在決策過程中不應受到過度的影響，比如受到利益相關方、社會團體、私人企業等的影響。 我們注意到，此次公布的新指令提到“引入了高水平的歐盟安全標準”，這個要求相對寬泛，它對歐盟各國的約束性體現在哪？ 柴國旱：這個標準其實是一個原則性的要求，在新反應堆的設計中大大提升安全性，并運用目前最先進的知識和技術，對于現有的核電站，實施“合理可行的”安全方面的改進，實現核安全的不斷提高。為什么只說原則性的而不是具體的要求？因為現在的技術更新很快，如果要求太具體了，在今后反而可能成為進一步提高核安全技術的障礙。但這個歐盟安全標準已經相當于給出了一個門檻，各國應該根據這個最低要求再制定比這個更嚴格的要求。對于歐盟各國來說，只要是合理可達到的要求，各成員國都應該去努力達到更高的安全標準。 促進達成共識 實現組織保證 歐盟一系列新的核安全指令對我國有什么啟示意義？ 柴國旱：首先，目前國內也在起草一些核安全相關的法律法規的文件，但是由于國內技術爭論還比較大，很多方面還沒達成共識。這次歐盟發布了新的指令后，在某些方面可以更好地促進國內達成共識。其次可以給一些相關的核安全法律法規工作提供參考。比如安全目標，信息公開、透明，這些內容都是要在核安全法里體現的，我國在考慮這些問題時，可以參考這次歐盟新的核安全指令。同時，歐盟至少每10年一次的評估我們也可以借鑒。除了開展一些國際上的同行評估，我國也可以與相鄰國家之間開展同行評估。這些行動一方面可以提升我國的核安全能力，另一方面也能加快國家之間達成共識與信任，有利于核安全的健康發展。此外，我國的核安全管理體制也有待進一步優化。比如加強監管隊伍的能力、加強監管機構的獨立性。 目前國家核安全局只是一塊牌子而不是實體機構，具體核安全業務工作由環境保護部3個業務司承擔。國際原子能機構在2010年對我國核安全監管進行綜合評估時指出，中國政府應將核安全監管機構建成一個具備相應能力的實體機構。建議恢復設立環境保護部管理的國家核安全局，實現核安全監管的組織保證。此次歐盟新指令提出加強成員國監管機構的權力和獨立性，對我國來說是很值得借鑒的。 提升監管能力 確保跨界應急 此次的新指令提出“在核設施建立之前進行首次安全評估，之后定期進行安全評估，至少每10年重新評估核設施安全性。”這一評估的具體內容和重點是什么？10年進行一次評估是否周期過長？ 柴國旱：以前的定期審查多是強調核設施的定期安全評估，實際上此次更強調對核安全監管機構的監管能力和監管體系的審查評估。隨著核技術的不斷更新與發展，各國核安全監管機構是否有能力勝任監管工作，相關的人員、財政預算等能否滿足工作需要，核安全監管體系是否滿足歐盟的相關要求都是審查的重點。實際上，除了歐盟此次提到的至少10年一次的評估，國際上還有其他的一些常規評估機制。比如核電廠經驗反饋體系，還有3年一次的核安全履約（CNS），今年3月24日~4月4日召開了第6次國際核安全履約大會，這是強制性的。在國際原子能機構的組織下，世界各國都要在核安全公約履約大會上提交本國核安全履約報告，描述核安全監管體系、核設施的狀態，包括福島后的改進等情況，以說明國內的核安全設施與監管狀況，以此開展核安全監管機構之間國際同行評估，相互學習，相互借鑒，進一步提高監管能力。歐盟此次強調10年一次的評估，也是在固有的基礎上進一步加強了評估機制，是更進一步地強調了核安全及核安全監管機構的重要性。 新的指令強調“加強成員國緊急預警和反應系統一致性。”這一點有什么意義？對我國有什么啟示？ 柴國旱：這里其實主要是強調歐盟內部國與國之間的應急合作，也就是核電廠外應急。由于歐盟各國對待核電的態度不同，如果國家之間無法在應急方面達成一致，將影響成員國對核能的開發利用，也會對核安全造成極大的影響。因此，此次新的核安全指令專門提到了應急時核電廠所在地要跟所有相關組織和國家進行協調。 實際上，在我國省與省之間也可能存在類似的問題，尤其是內陸核電站。由于內陸核電站一般都建在省與省之間的邊界地帶，那么應急計劃區就不應該只在一個省內。但是目前我們提到的應急準備一般是指核電廠所在地，其實對于邊界地帶的核電廠而言，鄰省也要有相應的應急組織機構和應急準備。工作怎么開展，經費從何而來？這是個問題。因此，我國鄰省之間也可能出現類似歐盟各成員國之間的問題。在邊界地帶建立核電站，實際上是風險共擔了，但是利益是否能共享？不只是鄰省，以后鄰縣也會面臨同樣的問題。這一點也是我們以后要考慮的。 促進信息透明 保障鄰國知情 此次歐盟新的核安全指令針對核安全信息的公開與公眾知情權也有專門的強調，其中提到“增加透明度，保證公眾可以獲得有關信息。”在您看來，這一點會如何落實？ 柴國旱：這次專門提及增加透明度的問題也顯示了歐盟對這一問題的重視。歐盟認為，增加透明度，可以促進核電安全，也可以增加公眾對核電安全的信心。實際上，這里的核安全透明已經不是簡單地指核安全信息公開和公眾宣傳，是比這個更高一級的說法。我認為法國在這方面是一個很好的例子。 法國有專門的機制來保障核安全透明。2006年法國頒布了核透明和核安全法，隨后成立了高級核安全透明與信息委員會（HCTSIN），這個委員會的成員由兩名國民議會代表，兩名參議院代表，6名地方信息委員會代表，6名環保組織代表，6名核設施運營單位、制造商和相關機構的代表，6名工會代表，6名技術專家或社會學專家，6名核安全和核應急管理方面的代表組成。這個委員會是一個資訊、協調和議事機構，主要針對核活動的風險、核活動對人體健康及環境的影響、核安全等問題開展工作。委員會可以對這些領域的監管、信息通報等問題發表意見，可以將公眾核安全信息通報等問題提交給主管部門處理，還可以對提高透明度提出建議。 除了高級核安全透明與信息委員會（HCTSIN），法國還有38個地方信息委員會（CLI），經費由地方和國家提供。這個委員會由地方民選官員代表、環保組織代表、核能企業聯合會代表、技術專家組成，可以對核設施運營單位提出質疑、組織辯論，授權開展獨立研究和評估，監測環境等。 實際上，保障核安全透明一方面是對公眾的公開與透明；另一方面也是由于歐洲國家相對較小且密集，很多核電廠都是建在國與國之間的邊境線上，而不同國家對發展核電的態度是不同的，因此，鄰國之間的核安全信息透明也顯得尤為重要。此次歐盟新的核安全指令強調了這一點，以后歐盟各國可能也會朝著這個趨勢發展。 相關鏈接 歐盟通過核安全新指令 3年內納入各國法令 中國環境報綜合報道 代表歐洲各國元首的歐洲議會近日正式采納了一項新的核能安全指令，這一指令是對福島事故前2009年起草和采納的一項指令的修訂。 根據指令，歐盟各國的核安全監管機構將享有更多的獨立性并擁有一個新的同業評議體系。 新指令在以下方面進行了加強和深化： 1、加強了成員國監管機構的權力和獨立性； 2、引入了高水平的歐盟安全標準，防止事故，避免核泄漏； 3、設立了歐盟審查管理系統，成員國監管機構每6年進行一次評估，首次評估將在2017年進行； 4、增加透明度，保證公眾可以獲得有關信息； 5、在核設施建立之前進行首次安全評估，之后定期進行安全評估，至少每10年重新評估核設施安全性； 6、加強成員國緊急預警和反應系統一致性。 據悉，成員國將在3年內將這一法令轉化為成員國法令。 “以前更多的是強調監管機構的獨立，這次則更強調監管機構在行政決策上的獨立性。 ” “中國政府應將核安全監管機構建成一個具備相應能力的實體機構。 ” “一方面是對公眾的信息透明，另一方面是鄰國之間的信息透明。 ” “在邊界地帶建立核電站，實際上是風險共擔了，但是利益是否能共享？ ” “這次歐盟發布了新的指令后，在某些方面可以更好地促進國內達成共識。 ”